全球治理碎片化严重,“中国方案”如何更多get到国际公共产品?

发布时间:2022年06月10日
       针对目前中国对全球治理概念的误解和误读, 庞仲英需要谈谈什么是全球治理, 以及全球治理涉及的主要概念和理论。全球治理是一个多学科的研究对象。本文提到的概念和理论主要涉及经济学、政治学和国际关系三个学科。全球性问题需要全球治理吗?理解全球治理就是理解全球问题, 理解全球问题就是理解全球化:全球化产生了全球性问题。全球性问题是指在系统层面具有全球影响的公共问题(挑战、威胁、担忧), 属于经济学、一国无法控制的外部性以及全球政治学层面的“公地悲剧” .如何应对或解决全球性问题?曾经普遍认为, 全球性问题需要全球治理, 即所谓“全球性问题的全球解决方案”。但实践表明, 这种思维过于简单化, 不符合世界范围内处理全球性问题的现实。事实上, 各个国家、非国家和地区组织(如欧盟等)都在努力应对全球性问题(global challenge)。当然, 一些区域一体化及其机构(如欧盟)在应对全球挑战方面也产生了新的问题。例如, 来自中东和非洲的移民(包括难民)在英国、欧盟及其相关政策被大多数选民及其政党认为不能解决英国的全球挑战(移民)。英国退出欧盟的部分原因是英国对欧盟处理全球问题的方式不满。在中文中, 提及“全球治理”, 有人认为中国要“安抚世界”或“征服世界”, 这是对“全球治理”的完全误解。一个极其重要的观点是:治理不是统治。全球治理也不是全球统治。国际法通常被认为是国际治理, 但往往难以应对全球人类挑战。例如, 北极条约不是北冰洋治理的主要解决方案, 而日益走向全球治理的北极理事会发挥着更大的作用。由于全球治理(世界政府)是不可能的和不现实的, 并且由于国际法的限制, 治理和全球治理自1980年代以来就被寄予了很高的期望:治理和全球治理已经成为与政府(治理)的关系。 ), 一个新兴的国际法领域。 30年来, 非国家、社会、公益、慈善、宗教、道德等国际行为体在治理中的作用不断提升。各国政府还鼓励各种积极的非国家行为者在解决问题方面发挥作用。尽管由于“去全球化”的冲击, 许多非国家国际行为体的行动变得越来越困难, 但在国家间为解决全球性问题而达成的多边体系的持续危机中, 非国家国际行为体发挥了作用在全球治理中的作用更有价值。全球治理属于科学(包括社会科学)中的“集体行动”, 因此全球治理遵循“集体行动的逻辑”。世界上几乎没有一个国家, 无论多么有能力(和强大), 都无法单独解决全球问题。代表“集体行动”的是多边机构, 例如政府间和非政府、正式和非正式的国际机构(国际组织)。多边体系产生对参与成员具有约束力或影响力的国际规则和规范。
       国际体系、国际规则、国际规范是国际体系的共同利益、公共福利或共同财产, 一般译为“公共物品”。公共物品与公共邪恶或公共坏事相反。一些国际行为者(无论是否是国家行为者)造成了很多公共伤害, 而另一些则提供了很多公共利益。应该说, 公害越多, 全球问题就越严重;公益性越多, 全球性问题越能得到控制甚至管控。全球治理不是霸权治理 全球问题的产生者有两种:一种是国家(政府), 另一种是非国家(非政府)。全球治理包括对那些对全球问题的出现和存在负有主要责任的国家的治理。就像让污染者为污水买单很难一样, 让产生全球问题的国家或非国家成为全球问题的解决者也很困难。当前, 气候变化是典型的全球性问题, 是人类不得不面对的“公地悲剧”。除了少数人仍然不相信气候变化, 因为他们在政治上深思熟虑或在知识上无知, 气候变化已经是一个直接和长期的全球挑战。联合国领导全球气候变化治理。这是一个典型的“全球化、全球问题、全球治理”三位一体的使命。在全球气候变化治理中, 不仅没有“征服全世界”的国家, 而且大多数参与的国家都在竭力逃避责任(比如在气候变化谈判中, 新加坡等说自己是发展中国家) )。 2017年, 美国特朗普政府公开退出《巴黎协定》, 该协定最终由《联合国气候变化框架公约》达成, 并建立在前所未有的高度妥协之上(即即使打了很多折扣, 不利于解决气候变化的公共悲剧)。一个意义不大的全球协议, 世界上最大的气候变化国家不参与)。美国退出《巴黎协定》对全球气候变化治理的深远影响(后果)将逐渐显现。世界上反对气候变化治理的人会因此受到鼓舞。尽管欧盟和中国等仍然支持《巴黎协定》, 但除非美国不退出(或不退出), 否则《巴黎协定》实施的不确定性大大增加。
       之所以说“全球治理”而不是“国际治理”, 是因为全球治理突破了许多国际关系的基本原则和准则(如主权和不干涉内政——不介入“内政”)。我国终于接受并拥护“全球治理”, 这是我国外交政策指导思想的重大突破。这表明我们在处理主权等传统国际关系原则上取得了长足的进步和灵活性, 变得更加“自信”;国家在世界上的更大作用(角色)奠定了理论基础。在《集体行动的逻辑》中,

根据美国的经验, 一个重要的就是国际领导力, 即有领导的集体行动, 或者说集体行动需要领导, 而没有领导的集体行动往往很难成功。领导力问题很复杂。长期以来, 美国人自称或被任命为领导人。也有人不承认和不接受美国的领导, 因为美国的领导往往意味着美国的霸权, 而美国的霸权与真正的全球治理大相径庭。在全球治理倡导者看来,

全球治理不是霸权治理, 霸权治理可能打着全球治理的名号, 但并不是真正的全球治理。的确, 全球治理中的“领导”与“霸权”很难区分。但在美国, “领导”与“霸权”是高度统一的。自特朗普政府上台以来, 美国一直不愿主导全球治理, 但美国没有参与的各种全球治理体系、规则和规范, 并不意味着美国的作用等于零。现实情况是, 美国在一些国际体系、规则和规范中仍然发挥着关键作用(无论积极与否)。例如, 美国不参加《联合国海洋法公约》, 但美国仍然使用《联合国海洋法公约》的原则与中国打交道。 “中国计划”的意义与挑战 当前, 全球治理的趋势之一是全球治理体系日趋复杂。原本在全球治理中占据主导地位的欧洲(European Union)和美国关注全球治理的多元化(pluralization), 即一些原本不在全球治理体系中的国家参与了该体系, 从而导致了体系的变化。系统的新成员要求对系统进行改革, 以更好地代表他们的愿望和利益。美国等国普遍将1945年后诞生的国际秩序称为“自由秩序”。但是, 由于大量非西方国家参与了现有的国际秩序, 这种秩序被称为越来越不自由, 或者说“自由秩序不自由”。 2017 年 3 月, 英国外交部威尔顿·帕克 (Wilton Park) 举办了一场关于自由主义秩序未来的研讨会, 得出的结论是自由主义秩序越来越不自由。这样的国际秩序是否有利于解决全球性问题?有学者认为, 这样多元化的国际秩序可能更有利于全球性问题的解决——全球治理。但也有学者认为, 国际秩序越多元化, 运作难度越大, 无助于全球性问题的解决。许多全球治理议程和进程将越来越陷入僵局。例如, 日益多元化的WTO, 近年来几乎陷入僵局, 美国不愿也不可能在其中发挥传统领导作用;也不能带头。美国和欧盟不可能接受中国在世界贸易组织等方面的领导, 美国和欧盟是最大的成员。目前, 欧、美、日、中三国在WTO的互动陷入恶性循环。
       他们不承认中国的市场经济地位, 而中国坚称他们承认中国是一个市场经济。中国等为全球治理提供解决方案(“中国方案”)的意义在于增加解决全球问题的可能性。但是, 如果这样的计划是中国单方面制定的, 则需要其他国家“共建”才能构成有效或成功的集体行动;如果其他国家反对中国这样做, 甚至阻止中国这样做, 中国的计划可能会导致全球治理体系更加分裂。一些欧美人士指责来自中国的知识是地方知识, 在世界上并不普遍, 反对和抵制中国输出具有中国特色的知识。中国与西方以及与西方主导的国际组织对非洲发展的争论, 焦点在于中国产生的新的发展经验、发展理论和发展知识对非洲是否有意义。未来, 中国要在全球治理中发挥更大作用, 切实推进“人类命运共同体”建设, 将面临巨大挑战。中国第一次需要进一步转变外交原则(外交指导思想)。 “不称霸”, 而是进一步构建与大国地位相适应的国际领导力, 在国际领导力中发挥不可或缺的作用;坚持不干涉内政, 而是建设性地干预事关世界和平与世界秩序的重大问题。这些看似矛盾或矛盾的原则的有机结合, 应该(将)成为“新时代”中国的外交原则, 体现外交原则的延续(继承)和创新。其次, 要形成具有鲜明中国特色的科学全球治理理论。根据全球治理的科学理论, “人类命运共同体”为实践提供了理论基础, 也为“人类命运共同体”尽快走向世界提供了更加具体的路线图。我认为, 更积极地参与全球治理, 就是践行“人类命运共同体”。中国在全球治理中的作用是复杂的。我们既要推动现有全球治理机构(全球机构)改革, 提高其包容性和代表性, 又要根据《联合国宪章》发起和建设新的国际机构(如亚投行), 推动构建新型全球治理体系。
       治理。此外, 中国需要在全球治理中发挥新型领导作用, 即非霸权和不可或缺的国际领导力。目前, 中国已经开始践行这种国际领导力。中国在自己的亚投行中扮演的角色与美国在世界银行中扮演的角色不同。 “一带一路”倡议是中国非霸权领导和新型全球治理形成的最好例证。 “共建”尤为重要,

但仅有“共建”是不够的。 “一带一路”的未来在于能否实现实质性多边化。
       现阶段, “一带一路”并不完全是国际公共产品。但是, 进一步多边化的“一带一路”将在塑造新的国际规则和规范方面发挥重要作用,

成为综合性公共产品。未来, 为了向国际体系提供中国制造的公共产品, 中国可以进一步创建一些新型的国际机构(国际组织)。与西方(尤其是欧盟)在全球治理中的对话与合作, 以解决碎片化(fragmentation)、不信任、对抗、竞争等, 确保全球治理体系的统一。